بررسی اساسنامه و ماهیت حقوقی نشان می دهد؛
علل کاهش بازدهی مورد انتظار از صندوق احیاو بهره برداری از بناها
به گزارش فراجا، بررسی مواد اساسنامه و ماهیت حقوقی صندوق احیا و بهره برداری از بناهای تاریخی و فرهنگی علل مختلفی را برای کاهش بازدهی مورد انتظار از این صندوق نشان داده است.
خبرگزاری مهر _ گروه جامعه؛ لزوم اهمیت دادن به حفظ میراث فرهنگی به عنوان آئینه عبرت و تجربیات انسانی که حاصل عمر آنها بوده سرشار از درس هایی جهت زندگی مردم است و این امر مهم به سبب باز زنده سازی هویت یک ملت وظیفه ای حاکمیتی و بین نسلی شمرده می شود.
حفاظت هرچند در ذهن، اقدام فیزیکی و در رابطه با بافت تعبیر می شود، اما شامل هر نوع فعالیت هدفمند و جهت دهنده در امتداد بقای آثار تاریخی و فرهنگی است؛ بدین سبب تدوین قانون، ورود دستگاه های نظارتی به اجرای قانون و اقداماتی اینگونه نیز تفسیر به حفاظت خواهد شد.
اهمیت موضوع صیانت از میراث فرهنگی سبب شد تا در امتداد حمایت های تقنینی، در بند «ز» ماده (۱۱۴) قانون برنامه چهارم توسعه -مصوب ۱۳۸۴ مجوز تأسیس صندوق احیا و بهره برداری از بناها و اماکن تاریخی و فرهنگی به سازمان میراث فرهنگی و گردشگری وقت داده شود.
صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستباف و احیا و بهره برداری از اماکن تاریخی و فرهنگی به عنوان مؤسسه ای غیرانتفاعی باتوجه به هدف ملی مرمت و احیای میراث فرهنگی، ظرفیت کلانی به سبب قوانین بالادستی و اساسنامه ای به دست آورده است و می تواند به عنوان یک نهاد تخصصی، دانشی، اجرائی و حتی یک بنیان اقتصادی در عرصه های صنایع دستی و فرش دستباف در قبال ذی نفعان دولتی و غیردولتی داخلی و بین المللی دارای عملکرد باشد؛ اما مشکلات و مسائل در رابطه با صندوق ممکنست سبب کاهش بازدهی مورد انتظار از صندوق شود.
ازاین رو دفتر مطالعات، فرهنگ و آموزش مرکز پژوهش های مجلس در گزارشی جایگاه صندوق و تحولات تقنینی در رابطه با آن و مسائل آن خصوصاً در ارتباط با قوانین بالادستی و اساسنامه صندوق واکاوی کرده است.
در این گزارش آمده: یافته های حاصل از بررسی قوانین بالادستی نشان میدهد که با تشکیل سازمان میراث فرهنگی جایگاه صیانت از میراث فرهنگی ارتقا می یابد؛ همچنین، ایجاد تحولات بنیادی در عرصه میراث فرهنگی در سطح کشور با تکیه بر تحولات اقتصادی صورت می گیرد.
همچنین سیر تحولات صورت گرفته، نشان از تاکید بر جنبه های فرهنگی و اجتماعی و صیانت از میراث فرهنگی کشور برمبنای موضوع توانمندسازی بافت های تاریخی، با تدوین قوانین توسط سازمان میراث فرهنگی دارد. به موازات تصویب قانون برنامه چهارم توسعه کشور مصوب ۱۳۸۳ و تأسیس صندوق، موضوع احیا و مرمت بمنظور بهره برداری از بناهای تاریخی مطرح می شود که در حقیقت توجه به موضوع های تقنینی و تدوین قوانین تخصصی و فنی در عرصه میراث فرهنگی با تغییر رویکرد از حالت عمومی-تخصصی به عملیاتی-تخصصی و بهره برداری اقتصادی از بناهای تاریخی مشهود است که درنهایت با تدوین قانون پشتیبانی از مرمت و احیای بافت های تاریخی فرهنگی -مصوب ۱۳۹۸- حوزه میراث فرهنگی بیش از پیش مورد توجه قرار گرفت.
همچنین بررسی ماده (۷۲) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور -مصوب ۱۳۹۶- و ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم قسمتی از مقررات مالی دولت (۲) -مصوب ۱۳۹۳- نشان دهنده ایجاد برخی تعارضات میان دستگاه های مختلف در عرصه مرمت و احیا است.
مطابق ماده (۷۲) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور به تمامی دستگاه های اجرائی دولتی اجازه داده می شود تا بناهای تاریخی تحت تملک خودرا با تعیین کاربری از طرف وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی واگذار کنند.
درحالی که مطابق بند «ز» ماده (۱۱۴) قانون برنامه چهارم توسعه، یکی از دلیلهای ایجاد صندوق تعیین کاربری بناهای تاریخی است که در ماده (۷۲) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی محول شده و همین موضوع ریشه موازی کاری بین وزارتخانه و صندوق را در حوزه تعیین کاربری بناهای تاریخی ایجاد کرده است که اکنون نیز این مسئله وجود دارد.
از طرفی برخی دستگاهها باتوجه به ماده (۷۲) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۶ خواهان انحلال صندوق هستند، اما شایان ذکر است که این ماده قانونی فقط به بناهای تاریخی دولتی اشاره دارد و به بناهای غیردولتی توجه ی نمی نماید. بدین سبب وجود صندوق و ساماندهی مشکلات آن برای رسیدگی به بناهای بخش غیردولتی باید در دستور کار قرار گیرد.
در ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم قسمتی از مقررات مالی دولت (۲) -مصوب ۱۳۹۳- به طرح های تملک دارایی های سرمایه ای اشاره دارد که در راستای ایجاد ظرفیتهای جدید اقتصادی و اجتماعی یا در پی توسعه این نوع ظرفیت ها با حفظ کاربری هستند.
براساس بند «۱۰» ماده قانون برنامه بودجه سال ۱۳۵، طرح های تملک دارایی های سرمایه ای، مجموعه عملیات و خدمات مشخصی است که بر طبق مطالعات توجیهی فنی و اقتصادی یا اجتماعی که توسط دستگاه اجرائی به انجام می رسد، طی مدت معین و با اعتبار معین برای تحقق بخشیدن به اهداف برنامه عمرانی پنج ساله بصورت سرمایه گذاری ثابت اجرا می شود و تمام یا قسمتی از هزینه های اجرای آن از محل اعتبارات عمرانی تامین می شود که به دو نوع انتفاعی و غیرانتفاعی تقسیم می شود؛ بدین سبب طرح های مذکور متفاوت از موضوع بناهای تاریخی است.
این درحالی است که وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با استناد به ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم قسمتی از مقررات مالی دولت (۲) -مصوب ۱۳۹۳- به واگذاری و بهره برداری از بناهای تحت مالکیت خود می پردازد، اما در حقیقت سازوکار این ماده قانونی باتوجه به تفاوت های مذکور و حفظ کاربری طرح ها، وجه افتراق قابل توجه ی با موضوع بناهای تاریخی دارد. پس واگذاری و بهره برداری از بناهای تاریخی و فرهنگی برمبنای ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم قسمتی از مقررات مالی دولت (۲) -مصوب ۱۳۹۳- اقدام صحیحی به نظر نمی رسد.
از مهم ترین تفاوت های این دو اساسنامه، افزایش کمی وکیفی شرح وظایف از ۵ بند در اساسنامه سابق به ۱۶ بند در اساسنامه فعلی است که دلیل اصلی آن گسترش حوزه های فعالیت صندوق (افزودن حوزه های صنایع دستی و فرش دستباف به احیا و بهره برداری اماکن تاریخی) است. در ماده (۴) اساسنامه -مصوب ۱۳۸۴- علاوه بر وظیفه اصلی صندوق در تعیین کاربری و اعطای مجوز بهره برداری، تاکید بر جنبه های هدایتی و حمایتی از سرمایه گذاران و بهره برداران پررنگ است.
سازمان اداری استخدامی با ماهیت فعلی صندوق موافق نیست
این درحالی است که در ماده (۵) اساسنامه جدید -مصوب ۱۴۰۱- ظرفیت هایی همچون بهره مندی از حوزه های صنایع دستی و فرش دستباف، مشارکت مالی با بانک ها، مؤسسات مالی، اشخاص حقیقی و حقوقی، بهره مندی از ظرفیت بخش غیردولتی، همکاری با نهادها و بخش های بین المللی، توجه به ظرفیتهای فنی و مهندسی و پشتیبانی از طرح های مطالعاتی در رابطه با حوزه فعالیت صندوق، برای این مؤسسه فعال گردیده است.
همچنین از مهم ترین تناقضات دو اساسنامه در ماده (۳)، برداشت ماهیت حقوقی دولتی صندوق از عبارت «تأیید سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور» است که با تأیید سازمان اداری و استخدامی کشور، امکان ایجاد شعبه یا نمایندگی برای صندوق وجود دارد. اما این در حالیست که سازمان اداری – استخدامی با ماهیت فعلی صندوق موافق نبوده و به سبب شفافیت ندانستن ماهیت حقوقی صندوق، کد استخدامی کارکنان صندوق را ارائه نمی کند؛ چونکه ارائه کد استخدامی مربوط به سازمان های دولتی است.
با توجه به ماده (۷) اساسنامه به سبب این که بدنه هیئت امنا از مسئولین رده بالای دولتی هستند؛ ماهیت حقوقی دولتی برای صندوق متصور می شود. در بند «۷» ماده (۱۰) اساسنامه جدید، بر فروش اموال منقول و غیرمنقول صندوق تصریح شده که این حالت نشان دهنده ماهیت غیردولتی صندوق است و اگر فرض بر دولتی بودن صندوق باشد این بند با ماده (۱۱۵) قانون محاسبات عمومی کشور که فروش بناهای تاریخی در اختیار نهادهای دولتی را ممنوع اعلام نموده است تناقض پیدا می کند.
بند «۵» با موضوع همکاری با نهادهای تخصصی داخلی و خارجی و بند «۷» با موضوع واگذاری بهره برداری از بناها و اماکن تاریخی در اختیار صندوق به اشخاص حقیقی و حقوقی با اولویت بخش غیردولتی داخلی و خارجی در ماده (۱۵)، تنها زمانی امکان پذیر هستند که صندوق ماهیت غیردولتی داشته باشد وگرنه با فرض ماهیت دولتی، صندوق توانایی انجام این موارد را با استناد به ماده (۱۱۵) قانون محاسبات عمومی کشور -مصوب ۱۳۶۶- نخواهد داشت.
نقاط ضعف اساسنامه صندوق
ازجمله نقاط ضعف اساسنامه عبارتند از: مشکل عدم شفافیت ماهیت حقوقی صندوق در ماده (۲) اساسنامه فعلی که ادامه یافته و اصلاح نشده است. همین طور حذف کارشناسان خبره از هیئت امنا (ماده (۷) اساسنامه) اقدام صحیحی ارزیابی نمی شود؛ چونکه باتوجه به مباحث تخصصی مرمت و احیا و تجارت صنایع دستی و فرش دستباف، حضور کارشناسان این حوزه ها لازم به نظر می آید. شایان ذکر است که بند «۹» ماده (۸) در ارتباط با تصویب ساختار سازمانی صندوق متناسب با اساسنامه فعلی در حد پیشنهاد باقی مانده است.
همچنین حذف بند «خ» با موضوع نظارت و مدیریت بر حسن جریان امور اجرائی و عملکرد صندوق در ماده (۹) اساسنامه سابق، اقدام درستی به نظر نمی رسد؛ چونکه مسئولیت نظارت مالی به حسابرس واگذاری شده، اما مدیریت بر حُسن جریان امور اجرائی و عملکرد صندوق توسط هیئت مدیره لازم است. عدم اشاره به صلاحیت تخصصی و دانشی فرد در تبصره ماده (۱۲) از دیگر نقاط ضعف اساسنامه است. همین طور در تبصره ماده (۱۷) ارائه حق امضای مدیرعامل باید با قواعد روشن تری همچون صلاحیت تخصصی و تعهد فرد صورت بگیرد.
از مهم ترین نقاط قوت اساسنامه عبارتند از: ماده (۶) اساسنامه (متناظر با ماده (۵) اساسنامه سابق) که وجاهت قانونی بیشتری به سبب تبصره «۵» ماده (۷۲) قانون محاسبات عمومی کشور پیدا کرده است؛ چونکه وجود حسابرس بمنظور نظارت بر صورت های مالی صندوق لازم به نظر می آید.
همچنین افزودن بند «۵» ماده (۸)، اقدام درستی در امتداد کشف فسادهای احتمالی در مطالبات صندوق است که هیئت مدیره در مورد رسیدگی به فساد، باید دستور کارهای مشخص و گزارش دهی های دوره ای به هیئت امنا و مراجع نظارتی را مدنظر داشته باشد. در بند «۷» از همین ماده انتخاب اعضای هیئت مدیره و خصوصاً بازرس از دیگر نقاط مثبت اساسنامه است. ماده (۹) اساسنامه فعلی (متناظر با ماده (۸) اساسنامه سابق) کامل تر شده؛ چونکه محدودیت ها و چارچوب های لازم بمنظور تشکیل جلسات هیئت مدیره باتوجه به تبصره «۲» این ماده تدقیق شده است.
انتخاب بازرس (حسابرس) در ماده (۱۳) بمنظور نظارت بر صورت های مالی صندوق از نقاط مثبت بارز در اساسنامه است. در ماده (۱۶) پیرو ماده (۱۳)، با تعیین سال مالی برای صندوق، محدوده زمانی نظارت و ارزیابی عملکرد صندوق تحدید می شود.
در گزارش حاضر اساسنامه، تغییرات آن و عوامل مؤثر بر کارهای صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستباف و احیا و بهره برداری از اماکن تاریخی و فرهنگی مورد واکاوی قرار گرفت. مطابق با تحلیل صورت گرفته، دو چالش عمده موجود در اساسنامه و اختلاف نظر در تفسیر قوانین مورد شناسایی قرار گرفت. بررسی ها نشان داد که با وجود قابلیت های بسیار در اساسنامه صندوق، اما به سبب تغییرات متعدد، عدم شفافیت در ماهیت حقوقی صندوق و همین طور وجود اختلاف نظر در تفسیر قوانین در رابطه با حوزه فعالیت، صندوق عملکرد مطلوبی را در پیشبرد کارهای خود نداشته، به این جهت چالش های ذیل مفروض است:
چالش های در رابطه با صندوق: اساسنامه صندوق توسعه و احیا متقن و دقیق نیست؛ به شکلی که برخی مواد و بندهای آن نشان از دولتی بودن و برخی غیردولتی بودن صندوق را بازگو می کند و از سویی قانونگذار در ماده (۲) اساسنامه ماهیت دقیق صندوق را مشخص نکرده و صندوق را فقط مؤسسه ای غیرانتفاعی وابسته به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی معرفی کرده است.
چالش های موجود در اساسنامه صندوق
عدم شفافیت در ماهیت حقوقی: در ماده (۲) اساسنامه ماهیت دقیق صندوق مشخص نشده است و دستگاه های نظارتی خوانش های متفاوتی را از این ماده دارند که (مانند مغایرت با ماده (۱۱۵) قانون محاسبات عمومی کشور -مصوب ۱۳۶۶-)، مکاتبات و تعامل مختلف دستگاهها متناسب با برداشت خود از ماهیت صندوق، عدم تعیین سازوکار برای استخدامی ها و… را به وجود آورده است.
عدم همخوانی مواد و بندهای اساسنامه: در اساسنامه صندوق مشاهده می شود که برخی ماده های قانونی دولتی بودن صندوق را تأیید می کنند (مانند ماده (۳)) و برخی ماده ها به غیردولتی بودن صندوق اشاره کرده اند (مانند بند «۲» ماده (۵)، که ارائه تسهیلات در حیطه اختیار بخش های دولتی نیست). همین طور ذکر فروش اموال تحت تملک صندوق در بند «۷» ماده (۱۰) و بند «۷» ماده (۱۵) اساسنامه صندوق، با ماده (۱۱۵) قانون محاسبات عمومی کشور مغایرت دارد؛ پس اساسنامه صندوق از نظر انسجام درونی دارای تضاد است.
عدم تجانس کارهای صندوق: افزودن بخش های صنایع دستی و فرش دستباف به حوزه احیای بناهای تاریخی - فرهنگی سبب فعالیت تر شدن یا کارآمدی صندوق نشده؛ چونکه این موضوعات نیازمند بخشنامه و ساختار متناسب است که هنوز در قبال آن اقدام مشخصی صورت نگرفته است.
تعارضات قانونی در رابطه با کارهای صندوق: تفسیرهای متفاوت از برخی قوانین مرتبط یا حوزه فعالیت صندوق باعث شده تا موازی کاری هایی در ارتباط با مرمت و احیای بناهای تاریخی در بین دستگاه های مختلف (خصوصاً توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی) شکل بگیرد.
تفسیرهای متفاوت از ماده (۷۲) قانون برنامه احکام دائمی توسعه و ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم قسمتی از مقررات مالی دولت (۲): در امتداد ماده (۸۸) قانون تنظیم قسمتی از مقررات مالی دولت -مصوب ۱۳۸۰-، هم ارز با صندوق زمینه های قانونی دیگری جهت واگذاری بناهای دولتی شکل گرفت. همین طور ماده (۷۲) از قانون برنامه احکام دائمی توسعه -مصوب ۱۳۹۶- به دستگاه های اجرائی حق بهره برداری از بناهای تاریخی خودرا با تعیین کاربری ازسوی سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی می دهد درحالی که وظیفه تعیین کاربری مطابق با قوانین بالادستی به صندوق واگذار شده و همین موضوع زمینه های تعارض بین وزارتخانه و صندوق را به وجود آورده است.
در ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم قسمتی از مقررات مالی دولت (۲) -مصوب ۱۳۹۳ در بحث طرح های تملک دارایی های سرمایه ای؛ به سبب اختلاف نظر در مفاهیم بهره برداری، مدلهای مالی و کمیسیون های مربوط به واگذاری طرح ها؛ تفسیر متفاوتی ازسوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی شکل گرفت که به موازات مسئولیت صندوق واگذاری بناهای تاریخی را در دستور کار قرار داد و همین اختلاف نظرها در مواد قانونی فوق الذکر سبب شد تا تعارضات بین دستگاهی و موازی کاری میان دستگاهها بیش از پیش افزایش یابد.
منبع: فراجا
این مطلب را می پسندید؟
(0)
(0)
تازه ترین مطالب مرتبط
نظرات بینندگان در مورد این مطلب